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研究报告：阿联酋加密资产的监管政策和发展趋势

精选 2025-03-24 26 次浏览

导 语

近一个月来，阿联酋在推动稳定币和加密资产创新发展上动作频繁，引发了各国政策层和加密货币市场的广泛关注。2月24日稳定币发行商Circle旗下的稳定币USDC和EURC成为迪拜首批获批的稳定币，3月6日阿联酋国民银行（Emirates NBD）获批通过其数字银行平台推出加密货币交易服务，3月13日加密货币公司Ripple获批在阿联酋提供跨境加密支付服务，3月17日迪拜金融服务管理局推出代币化监管沙盒，3月20日迪拜土地局（DLD）宣布启动中东地区首个房地产代币化试点项目。

阿联酋是推动稳定币与加密货币（虚拟资产）规范创新发展的先行者，早在2020年就制定了专门加密资产监管法规，近年来在加密资产监管上走出了独特的“联邦统筹监管框架（明确底线要求）+地方灵活创新发展（试点创新探索）”模式，对稳定币和加密资产发行交易机构产生了极大的吸引力。在良好监管机制的推动下，阿联酋的稳定币与加密货币市场发展呈现出了良好的供需联动发展态势，2024年加密货币持有率超过了25%，位居全球之首，接下来的发展态势备受期待。

阿联酋对稳定币与加密资产市场的“明确底线+试点创新”监管模式，实现了支持创新发展与保障金融安全的有机统一，值得其他国家借鉴。中国的金融改革一直采用“试点先行、积累经验、逐步推广”的模式，对这一模式并不陌生，后续可以重点跟进阿联酋监管模式的运行效果，及时评估调整当前稳定币与加密货币政策。

报告出处：沈建光、朱太辉、王若菡，阿联酋加密资产的监管政策和发展趋势，《第一财经》，2025年3月21日。

一、阿联酋联邦层面的统一监管框架


作为由七个自治酋长国（包括阿布扎比、迪拜等）组成的联邦制国家，阿联酋的稳定币与加密货币（虚拟资产）监管机制具有鲜明的“联邦+酋长国”双层机制。在联邦层面，阿联酋中央银行和证券及商品监管局制定了稳定币、加密资产监管法规，对加密资产按照证券产品监管、对稳定币参照支付工具监管，明确了风险管理与合规发展的底线。
1、证券及商品监管局（SCA）参照证券对虚拟资产实施监管
SCA是阿联酋投资性加密资产活动的监管框架基础。阿联酋证券及商品监管局（SCA）负责统筹全阿联酋的证券、商品及加密资产市场监管，制定反洗钱、消费者保护等统一规则。SCA将虚拟资产定义为用于投资目的、可进行数字化交易的价值表现，不包含法定货币、证券以及其他数字货币。
在虚拟资产交易方面，SCA的监管对象包括虚拟资产交易的平台、提供虚拟资产托管服务的授权人、虚拟资产中介。其虚拟资产不由任何主权国家或者司法管辖区发行或担保，仅通过虚拟资产用户社区的协议履行监管职责。
SCA近年来逐步修订并完善监管边界，以平衡联邦统一监管与各酋长国（尤其是金融自由区）的独立性和创新需求。2020年11月SCA在联邦层面发布了《虚拟资产活动条例》（CAAR），涉及首次代币发行（ICO）、交易所、平台市场、托管服务和衍生品等服务，其主要监管要求包括：（1）虚拟资产业务提供商必须在阿联酋境内本土或金融自由区注册成立；（2）虚拟资产服务商必须获得SCA的批准许可。
2021年，SCA进一步规范了对虚拟资产交易活动责任范畴，明确SCA的监管不包括迪拜国际金融中心（DIFC）和阿布扎比全球市场（ADGM）这两个金融自由区以及阿联酋央行监管的业务。
2024年9月，SCA与迪拜虚拟资产监管局（VARA）签署合作协议，进一步厘清了两个机构在监管中的角色和关系，要求来自迪拜的虚拟资产服务商向VARA申领牌照，其他酋长国的虚拟资产服务商则需要向SCA申领牌照。
2、阿联酋中央银行（CBUAE）参照支付工具对稳定币实施监管
《支付代币服务条例》将稳定币作为支付工具进行监管，只接受与迪拉姆挂钩的稳定币。阿联酋中央银行（CBUAE）负责支付代币和稳定币的监管。2024年6月，阿联酋中央银行发布《支付代币服务条例》，明确了“支付代币”（稳定币）的定义：一种旨在通过参考法定货币或以相同货币计价的另一种支付代币的价值来维持稳定价值的虚拟资产。
同时，该条例涵盖了支付代币（稳定币）的发行、转换、保管和转移等主要活动，统称为“支付代币服务”，需要纳入监管。阿联酋的新加密货币法规规定，该国的企业和商家只能接受与迪拉姆挂钩的稳定币作为商品和服务的支付方式，该条例适用于整个阿联酋，但不适用于DIFC和ADGM。
对稳定币实施支付代币服务主体牌照管理。阿联酋央行发布的《支付代币服务条例》要求，任何个人或实体在阿联酋境内提供支付代币服务（稳定币支付），均需获得阿联酋中央银行的许可或注册。
具体而言，迪拉姆支付代币服务需申请许可，并100%储备金托管在阿联酋持牌的银行。许可证仅颁发给在阿联酋注册成立的公司（不包括金融自由区内的公司），未在阿联酋注册但位于阿联酋的实体（包括DIFC和ADGM实体）可申请外国支付代币发行者注册。此外，获得虚拟资产监管局颁发的许可证的企业，也需遵守该条例的规定。
对稳定币发行人和服务商实施明确的资本监管要求。阿联酋央行的《支付代币服务条例》从多个方面明确了稳定币发行人的经营要求。在资本方面，对于持牌支付代币发行者提出了严格的资本要求，包括初始及持续资本为1500百万迪拉姆，以及额外持续资本，其金额至少相当于未偿支付代币法定货币面值的0.5%；对于持牌托管人、转让人及支付代币转换服务提供者，根据其月平均支付代币转让价值大于1000万迪拉姆，或者小于1000万迪拉姆时，分别设定了300万迪拉姆、150万迪拉姆的监管资本要求。此外，还要求发行人实施资本充足率管理、流动性风险管理、内部控制等管理。
图表1：阿联酋稳定币与加密货币监管框架：


二、酋长国层面的监管机制创新

在地方层面，各酋长国及辖内自由区可在联邦授权下，设计实施特色化的监管要求和创新机制，如迪拜、阿布扎比等都推出了与本地区发展相适应的监管机制。
1、虚拟资产监管局（VARA）专门负责迪拜非自由区虚拟资产监管
VARA成为全球首个设立专门虚拟资产监管机构的司法辖区。2022年3月，迪拜酋长国通过了《迪拜虚拟资产监管法》，并成立了虚拟资产监管局（VARA），该机构与迪拜世界中心管理局（DWTCA）挂钩。由此，迪拜成为世界上第一个，也是唯一专门设立虚拟资产监管机构的司法辖区。
VARA的职权范围包括协同在联邦层面SCA以及阿联酋央行的虚拟资产法规，对整个迪拜酋长国的虚拟资产服务提供商（包括虚拟资产交易所、虚拟资产风险投资基金、NFT平台等）的监管，并针对虚拟资产业务建立批准和许可制度，但DIFC这一金融自由区不受VARA的限制。
VARA承担自治监管机构的角色，确保虚拟资产服务商的合规性。VARA作为自治监管机构，拥有独立的法律地位和财务自主权，并有权保护和监管虚拟资产服务的利益相关者。根据法规，所有从事虚拟资产相关活动的主体必须获得VARA的许可。VARA规定了公司治理、合规与风险管理、技术与信息、市场行为等四大强制性规则，还制定了7个特定活动的规则手册（咨询、经纪交易商、托管、交易、借贷、支付和汇款以及管理和投资），为市场主体提供了行为指引。
VARA的目的在于促进阿联酋成为虚拟资产及相关服务的区域和国际中心，提高对虚拟资产服务和产品领域投资的认识，并促进该领域的创新，鼓励在虚拟资产领域经营的公司在阿联酋开展业务等。
2、迪拜金融服务局（DFSA）是负责迪拜自由区的独立监管机构
DFSA在加密行业的监管是通过两项关键政策来实现。迪拜金融服务局（DFSA）是阿拉伯联合酋长国的独立监管机构，负责监管在迪拜国际金融中心注册的实体。2021年10月，DFSA发布的“投资代币制度（Investment Token Regime）”为投资代币（如证券型代币或衍生代币）提供了初步的监管框架。投资代币被定义为权利和所有权的数字表示，旨在确保在DIFC内参与营销、发行、交易或持有投资代币的机构遵循必要的合规要求。
2022年底，迪拜金融服务局实施了“加密代币制度（Crypto Token Regime）”，以进一步规范加密货币行业和市场。该制度十分全面，不仅涵盖与交易、清算、持有或转让加密代币有关的反洗钱反恐怖融资风险，还涵盖与消费者保护、市场诚信、托管和服务提供商财务资源有关的风险。
DFSA限定了能够接受虚拟货币的种类。只有被接受的虚拟资产（Accepted Crypto Token）才能被纳入监管，并在DIFC使用流通，以减轻虚拟资产高风险对于现有金融市场的冲击。2022年，DFSA认可了3种代币，包括比特币、以太坊和莱特币，2023年又补充2种代币，即Toncoin和Ripple的XRP代币。除此之外，其他类型的虚拟资产，如实用性代币和NFT都被明确排除在金融监管范围。
3、金融服务监管局（FSRA）负责阿布扎比自由区的独立监管机构
自2020年以来FSRA陆续发布了多个关键监管文件。金融服务监管局（FSRA）监管阿布扎比全球市场自由区。FSRA于2020年发布了协调ADGM内数字证券运营的文件，并在2022年出台了《关于虚拟资产活动监管的指导意见》。这些指导意见明确了虚拟资产提供商的规范要求，包括资本先决条件、人员控制、反洗钱（AML）和客户尽职调查（KYC）等合规措施。ADGM在2023年引入了针对去中心化自治组织（DAOs）和其他数字资产实体的正式监管框架，允许DAOs合法运营并向成员发行代币。
FSRA的金融科技沙盒是推动创新的关键举措。该沙盒为企业提供了一个受控环境，在这里企业可以测试其加密相关产品和服务。通过这一沙盒，企业不仅能够快速推进创新，还能确保其新产品符合ADGM的监管要求，有效地保护市场参与者的利益。加入沙盒的企业可以在低风险的环境下开发和测试新技术，同时获得FSRA的实时反馈，帮助其优化产品并探索市场机会。
FSRA将发布基于FRT的稳定币框架，将为ADGM带来更加开放与创新的稳定币监管环境。FSRA发布了2024年第7号咨询文件，提出了基于法币参考代币（FRT）的稳定币监管框架。FRT是一种与法定货币价值挂钩的数字资产，允许持有人赎回等量法定货币。
然而，现有规则手册的限制使得FRT的有效发行受到阻碍。为此，FSRA计划修订相关规则，允许代币在支付服务、投资服务等多个场景下应用，从而支持稳定币的广泛使用。这标志着ADGM在稳定币监管方面的进一步开放与创新。

三、阿联酋加密资产市场的发展趋势

阿联酋作为中东地区的重要金融中心，凭借其独特的灵活监管机制、需求增长规模已经吸引了全球众多加密市场主体的关注，其加密资产（虚拟资产）市场的发展趋势值得关注。
1、阿联酋双层监管机制为创新发展提供了探索空间
目前，阿联酋已经制定了清晰的稳定币和加密资产监管法规，为加密资产服务提供了明确的指引，政策具有较高的确定性。同时，通过“联邦统筹+自由区试验”的灵活机制，阿联酋各监管机构如SCA、DFSA和VARA等在分工合作中有效地确保了金融稳定，并为创新发展提供了适宜的环境。例如，阿联酋中央银行仅允许推出迪拉姆稳定币，2024年10月批准了本地企业AED Stablecoin LLC推出的迪拉姆支持的稳定币AE Coin。
2025年2月，DFSA批准了Circle的USDC（美元稳定币）和EURC（欧元稳定币）作为DIFC内公认的加密货币代币。3月13日，Ripple获得迪拜DFSA的全面监管批准，可在阿联酋提供跨境加密支付服务。3月17日，迪拜DFSA为提供代币化投资产品和服务的公司推出了代币化监管沙盒，符合条件的服务包括代币化股票、债券、伊斯兰债券以及集体投资基金单位，为企业创新的全面授权做好准备。这些体现出迪拜自由区独立监管框架的优越性和吸引力。
2、阿联酋对稳定币与加密资产的需求在快速增长
迪拉姆与美元挂钩的汇率政策挂钩，吸引了大量的国际资本流入，特别是来自俄罗斯、伊朗等地区的富裕人士。阿联酋对Web3和加密货币公司的积极监管政策，吸引了Binance、Crypto.com、Kraken等国际知名的加密货币交易所的入驻，巩固了其在全球DeFi和加密货币活动中的领导地位。Triple A的统计显示，2024年阿联酋的加密货币持有率超过了25%（全球加密货币的平均持有率为6.9%），位居全球之首。
同时，Chainanalysis的数据显示，2023年7月至2024年6月，阿联酋获得了超过300亿美元的加密货币流入，使该国在这方面跻身全球前40名，成为中东和北非地区第三大加密货币经济体。这一趋势也进一步证明了阿联酋数字资产生态系统的全面性。


图表2：阿联酋加密货币持有率全球第一：



资料来源：Triple A 。
3、阿联酋的加密资产发展生态在快速完善
在监管机制、技术完善、政策推动的支持下，阿联酋的企业居民、金融机构和政府部门也在积极探索采用区块链技术和加密资产，加密资产与金融体系、实体经济呈现出了明显的融合发展趋势。
在金融机构方面，3月6日阿联酋国民银行获批通过其数字银行平台推出加密货币交易服务，用户可在该平台上购买、出售和交易加密货币，该业务由本地数字资产公司Aquanow提供技术支持，由渣打银行子公司Zodia Custody负责托管服务。
在政府部门方面，阿布扎比投资局、迪拜金融管理部门等发起了自己的区块链项目，以提升效率和降低成本。3月20日迪拜土地局联合虚拟资产监管局、迪拜未来基金会共同开发启动房地产代币化试点项目，成为中东地区首个利用区块链技术管理房地产产权证明的房地产登记机构，且迪拜土地局预计到2033年代币化房地产交易额将达到600亿迪拉姆（约合160亿美元），占全市房地产交易总量的7%。
在实体投资方面，3月阿布扎比支持的投资集团MGX使用稳定币，向全球最大加密货币交易所币安进行了20亿美元投资，以推动区块链技术、人工智能解决方案、去中心化金融和代币化数字经济的发展。
当前，全球主要国家/地区都在积极制定稳定币与加密货币的监管政策，完善配套监管机制，欧盟《加密资产市场监管法案》（MiCA）已经付诸实施，美国正在加快制定稳定币与加密资产监管法案。阿联酋作为全球稳定币与加密资产监管的先行者，结合本国国情，探索走出了“联邦明确底线+地方试点创新”的独特监管模式，较好地实现了支持创新发展与保障金融安全的有机统一。中国的金融改革一直采用“试点先行、积累经验、逐步推广”的模式，对这一模式并不陌生，后续可以重点跟进阿联酋监管模式的运行效果，及时评估调整当前稳定币与加密货币政策。
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